צינור המונטיזציה הלאומי מראה הבטחה - וגבולות

• קטגוריה: עמודות

אמרטיה להירי כותב: הממשלה חייבת לטפל בפוטנציאל ההכנסות הנמוך ובמחסומי היעילות העלולים להכשיל את תוכנית המונטיזציה של הנכסים שלה.

בקביעת הסכום להציע עבור זכויות החכירה, המציעים מחשבים את הערך המהוון הנוכחי של תזרים המזומנים השנתי מהנכס למשך תקופת החכירה. (איור: C R Sasikumar)

ממשלת הודו הכריזה לאחרונה על תוכנית מונטיזציה של נכסים, לפיה נכסים ציבוריים קיימים בשווי של 6 טריליון רופי יופעלו על ידי השכרתם למפעילים פרטיים לתנאים קבועים. הנכסים המזוהים מרוכזים בעיקר בכבישים, מסילות ברזל, חשמל, נפט וגז וטלקום. כספי החכירה צפויים לשמש להשקעה בתשתית חדשה אשר, בתורה, תתרום לתוכנית ההשקעה בתשתית השאפתנית של הממשלה בסך 111 טריליון רופי.

התוכנית יצרה הדפסים רבים ולכן כדאי לדון ביתרונות ובחסרונות שלה. למרות שישנן סוגיות חשובות רבות שהתוכנית מעלה, בשל מגבלות המקום, אסתפק בדיון בשני נושאים: (א) כמה צריכה הממשלה לצפות להעלות מהתוכנית? (ב) האם התוכנית עשויה להגביר את יעילות המשק?

בקביעת הסכום להציע עבור זכויות החכירה, המציעים מחשבים את הערך המהוון הנוכחי של תזרים המזומנים השנתי מהנכס למשך תקופת החכירה. חוסר הוודאות הגדול ביותר בחישוב זה אופף את תזרים המזומנים על נכסי ציבור אלו. הערכות שיעורי התשואה על הון ציבורי בארה'ב נאמדות במעל 15 אחוזים. עם זאת, זוהי הודו עם אינספור אי הוודאות שלה לגבי תמחור, גביית חשבונות, איכות הנכסים, מסגרת רגולטורית כמו גם ביטולי מדיניות. כתוצאה מכך, התשואות מותאמת הסיכון על נכסי ציבור בהודו צפויות להיות נמוכות מההערכות בארה'ב.

כדי לקבל תחושה של ההכנסות הפוטנציאליות על כף המאזניים, שים לב שעם תשואה ריאלית שנתית של 10% ל-30 שנה ושיעור היוון ריאלי של 5%, תזרים המזומנים המהוון על נכסי ציבור של 6 טריליון רופי הוא 9.6 טריליון רופי. רווח מצטבר מצטבר של 100 אחוז במהלך 30 השנים יגרום לכך שהמשקיעים יציעו הצעות של כ-4.8 טריליון רופי עבור זכויות החכירה. שינויים קטנים בהנחות שביסוד החישוב יכולות לדחוף את ההכנסה המשוערת למטה ל-1.5 טריליון רופי או עד 7 טריליון רופי.

טווח זה של הערכות הכנסות מצביע על כך שקיימת אי ודאות משמעותית לגבי פוטנציאל ההכנסות של התוכנית. אבל, באופן מכריע, אפילו בתרחיש האופטימי ביותר, סביר להניח שההכנסות שנוצרות על ידי התוכנית לא יעלו על 5% מיעד ההשקעה הכולל של הממשלה בתשתיות של 111 טריליון רופי. לפיכך, פוטנציאל ההכנסות שלה מוגבל.

השאלה השנייה היא האם התוכנית תגביר את יעילות המשק. ה-NITI Aayog מאמין שהמגזר הפרטי טוב יותר בניהול ותפעול הנכסים הציבוריים שזוהו מאשר המגזר הציבורי. בהחלט יש מקום לשיפור התייעלות. עם זאת, יש גם מכשולים משמעותיים ביעילות.

קבוצה אחת של בעיות יעילות מקיפה את דמי השימוש. האם השוכר יכול לבחור בחופשיות את מחיר השירותים מתוך הנכס? אם כן, האם בסופו של דבר נוכל לראות עליות משמעותיות במחירים?

גורם שני הקשור ליעילות הוא השפעת התוכנית על התחרות. האם התוכנית יכולה לגרום לקרטליזציה של חלקי מפתח בנוף התשתיות? הנכסים שזוהו שייכים למגזרי הליבה של המשק המתפרשים על תחבורה, אנרגיה ותקשורת. מגזרים כמו טלקום ונמלים כבר ראו ריכוזיות בעלות עולה בשנים האחרונות. האצה והרחבה של מגמה זו למקטעים אחרים של נוף התשתיות תהיה מדאיגה מאוד. בעוד שחלק מזה בהחלט יכול להיות רציונלי באמצעות קביעת כללים להקצאת זכויות חכירה, התוכנית שותקת בעניין זה.

מערך שלישי של נושאים הקשורים להתייעלות מקיף את מימון הצעות החכירה. אם המציעים מממנים את הצעותיהם באמצעות חיסכון מקומי, קיימת עלות הזדמנות ברורה של התוכנית שכן חיסכון זה היה מושקע בפרויקטים חלופיים. יתרה מכך, התמודדות משקיעים פוטנציאליים על חסכונות מקומיים מועטים תעלה גם את הריבית המקומית, מה שיפעיל לחץ כלפי מטה על ההשקעות הפרטיות המקומיות. כדאי גם להזכיר לעצמנו שהסבב האחרון של מימון תשתית מבוסס PPP שנותב דרך בנקים הסתיים עם ערימה של NPA במאזני הבנקים במגזר הציבורי.

הדרך לעקוף זאת היא לקבל בברכה משקיעים זרים להציע הצעות על הנכסים. אבל זה ידרוש רצון פוליטי רציני שכן ביסוס השפעה זרה על נכסי ציבור הודיים תיצור מחלוקת. גם בהיבט זה, התוכנית שהוכרזה דלה בפרטים.

באופן כללי יותר, תוכנית המונטיזציה צופה שהמגזר הפרטי משלם עמלה מראש לממשלה שבה הממשלה משתמשת להשקעה בתשתיות חדשות. מכיוון שמציעים פרטיים מממנים את עצמם באמצעות הלוואות, הדבר מסתכם בכך שהמגזר הפרטי ילווה ומעביר את הכספים לממשלה להשקעה בתשתיות. זה יכול לשפר את היעילות בהשקעות בתשתיות רק אם הממשלה תתמודד עם ריביות גבוהות יותר בשוקי ההון מאשר במגזר הפרטי. אבל זה לא נכון.

אולי החיסרון הגדול ביותר של התוכנית הוא שהיא לא מצליחה לבטא את הסיבות לחוסר היעילות של המגזר הציבורי בניהול הנכסים. אם זה קשור לכוח אדם, אז הפרטת הניהול עשויה להיות התשובה הנכונה. אם חוסר היעילות קשור למגבלות על תמחור וגביית חשבונות, סביר להניח שלא ניתן לטפל בשורשי הבעיה על ידי השכרת ניהולם למפעילים פרטיים.

מסמך התוכנית גם אינו מתאר אם נכסי השדה המזוהים הם נכסי תזרים המזומנים הגבוהים ביותר של המגזר הציבורי או הנכסים עם הביצועים הנמוכים יחסית. אם המגזר הפרטי אכן יעיל יותר בהפעלת נכסי תשתית, האסטרטגיה היעילה ביותר תהיה להשכיר את הנכסים בעלי הביצועים הגרועים ביותר ולא את הנכסים בעלי הביצועים הטובים ביותר.

ה-NITI Aayog יעשה שירות גדול לנוף המדיניות על ידי מעקב אחר ההצעה עם נייר לבן שמתייחס לכמה מהנושאים הקשורים ליעילות. בלי זה, תוכנית המונטיזציה, למרות שהיא מסקרנת, אינה שלמה.

טור זה הופיע לראשונה במהדורה המודפסת ב-18 בספטמבר 2021 תחת הכותרת 'נכסים והתחייבויות'. הכותב הוא פרופסור מחקר לכלכלה של רויאל בנק, אוניברסיטת בריטיש קולומביה.